Головна |
« Попередня | Наступна » | |
2.2 Формальне закріплення створення, реорганізації та ліквідації державного органу зі статусом юридичної особи. |
||
У літературі зустрічається думка, що державний орган зі статусом юридичної особи являє собою фактично два різних суб'єкта: державна установа як суб'єкт, в першу чергу, цивільного права та державний орган - суб'єкт державного права Раніше ми відзначали, що до специфіки юридичних осіб, як і державних органів, можна віднести одночасне виникнення у них право-та дієздатності в момент створення. І тут виникає протиріччя, до теперішнього часу не дозволене законодавцем. ® Практика створення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади зі стату сом юридичної особи свідчить про те, що вимоги ДК РФ і Закону про реєстрацію при цьому фактично не дотримуються . Указом Президента РФ «Про структуру та систему федеральних органів виконавчої влади» було встановлено, що функції федерального органу виконавчої влади, керівництво діяльністю якого здійснює Президент РФ, визначаються указом Президента Ф РФ, функції федерального органу виконавчої влади, керівництво діяльністю якого здійснює Уряд РФ, постановою Уряду РФ. Цим же Указом були скасовані, а натомість них утворений ряд федеральних органів виконавчої влади, деякі з них - реорганізовані, а подальшими указами Президента РФ і Постановами Уряду РФ були затверджені Положення, що регламентують правовий статус цих органів. Розпорядженням Уряду РФ від 18 березня 2004 р. № 379-р були утворені ліквідаційні комісії, в завдання яких входило здійснення процедур ліквідації скасовуємо федеральних органів # виконавчої влади, і основну увагу при цьому приділялося організаційно-штатною заходам. Ні в одному з розпоряджень Уряду РФ, виданих у зв'язку з проведенням реформи органів виконавчої влади, не містилося вказівок на вчинення процедур, передбачених Законом про реєстрацію. Контроль над витрачанням коштів, виділених на проведення ліквідаційних заходів, а також за розподілом майна скасовуємо органів був покладений відповідно на Міністерство фінансів РФ і Федеральне агентство з управління федеральним майном, тобто Фактично склалася ситуація, коли одна юридична особа контролювало майнові повноваження іншої юридичної особи. Відзначимо, що у відносинах між юридичними особами «приватного права» таке в принципі неможливо. Відповідно до ч. 2 ст. 51 ГК РФ юридична особа вважається створеною з дня внесення відповідного запису до Єдиного державного реєстру юридичних осіб (ЕГРЮЛ). При цьому Закон про реєстрацію, встановлюючи обов'язковість державної реєстрації, ф робить винятку ні для комерційних, ні для некомерційних організацій, ні для державних органів, однак передбачає можливість реєстрації деяких з них в особливому порядку, передбаченому федеральними законами (ст. 10). До теперішнього часу спрощена процедура реєстрації (при створенні) передбачена лише для громадських об'єднань та органів місцевого самоврядування. Спеціального порядку реєстрації державних органів на сьогоднішній день не існує, тому вважаємо, що процедура придбання державним органом статусу юридичної особи, а також подальше оформлення зміна його статусу повинна проходити в загальному порядку, тобто в порядку, передбаченому Законом про реєстрацію. Разом з тим, цей порядок абсолютно не орієнтований на реєстрацію державних органів, не враховує їх особливий статус. Мабуть, саме з цієї причини при дотриманні Закону про реєстрацію 2) виникає ряд проблем. Так, щодо державних органів виключена наявність в ЕГРЮЛ цілого ряду відомостей, зазначених у п. 1 ст. 5 Закону. 1) Відомості про організаційно-правовій формі. Поширеним є думка, що державним органам найбільш підходить організаційно-правова форма установи. Відповідно до ст. 120 ГК РФ, установи створюються власником для здійснення управлінських, соціально-культурних та інших функцій некомерційного характеру. Дійсно, орган державної влади створюється для здійснення управлінських функцій. Однак суміщення функцій федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування з функціями господарюючих суб'єктів, а також наділення господарюючих суб'єктів функціями і правами вказаних органів, у тому числі функціями і правами органів державного нагляду, забороняється, за винятком випадків, передбачених законодавчими актами РФ. Дійсно, державні органи не мають права власності на закріплене за ними майно, і їх фінансування відбувається за рахунок коштів бюджету. Правовий режим майна, що перебуває у володінні юридичної особи, визначається його організаційно-правовою формою. Єдиним документом, що визначає правовий статус того чи іншого державного органу, його "статутом", є положення, що затверджується публічно-правовою освітою. Особливість правового статусу більшості державних органів полягає в тому, що в таких Положеннях одночасно визначається їх статус і як учасників цивільно-правових відносин, і як представників публічної влади. Надаючи державним органам статус юридичних осіб, логічно було б у тих же самих Положеннях визначати їх організаційно-правову форму, як того вимагає ст. 50 ГК РФ. Вище вже зазначалося, що, на думку більшості дослідників, виходячи з природи державного органу, йому найбільш близька організаційно-правова форма установи. Однак органи державної влади зі статусом юридичної особи, що діють на підставі затверджених публічно-правовими утвореннями Положень, ніколи не називалися "учрежденіямі'1. Пробіл цей збережений і у знову затверджених положеннях про федеральних органах виконавчої влади. Більше того, навіть Федеральний закон РФ" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ "не вирішує це питання. Так, перераховуючи в ст. 26 закону осіб, для яких обов'язкові нормативні правові акти суб'єкта РФ. законодавець вказує такий перелік: органи державної влади, інші державні органи та державні установи, органи місцевого самоврядування, організації, громадські об'єднання, посадові особи та громадяни. Перераховуючи в ст. 26.3 закону питання, які вирішуються органом державної влади РФ, законодавець розмежовує органи державної влади суб'єкта РФ і державні установи суб'єкта РФ. Надаючи органам державної влади суб'єкта РФ в ч. 2 ст. 26.14 закону право самостійно визначати розмір і умови оплати праці, законодавець розрізняє "працівників органів державної влади суб'єкта РФ" і "працівників державних установ суб'єкта РФ". Чи не прирівнюються органи державної влади до бюджетним установам та у Бюджетному кодексі РФ за змістом статті 68, де бюджетні установи перераховуються окремо від органів державної влади та органів місцевого самоврядування як фінансуються з бюджету організації. Відомості про засновників юридичної особи. Очевидно, що якщо у відповідному положенні, визначальному правовий статус державного органу, він наділений статусом юридичної особи, то момент виникнення у нього цивільної правоздатності збігається з моментом виникнення здатності здійснювати функції представника публічної влади. Таким чином, суб'єкт, який прийняв рішення про створення державного органу, одночасно приймає рішення і про наділення його статусом юридичної особи, і розділити ці дві "особистості" в державному органі скрутно. З викладеного випливає, що теоретично засновником федерального органу державної влади можна назвати публічно-правова освіта - Російську Федерацію, а засновником органу державної влади суб'єкта РФ - публічно-праве освіту суб'єкт РФ. Разом з тим, ні з Федеральним законом РФ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ ", ні якому-небудь іншому нормативно-правовому акту таке поняття, як" засновник державного органу ", не відомо. У нормативно-правових актах, на основі яких діють державні органи, також ніколи не згадуються їх засновники. У зв'язку з викладеним, навряд чи доцільно дотримання зазначеної вимоги Закону про реєстрацію щодо державних органів. Установчі документи державного органу - юридичної особи також скрутно надати, якщо тільки не вважати такими документами положення, на основі яких діють ці органи. В юридичній літературі висловлювалося припущення, що державні та муніципальні установи можуть діяти не на підставі Статуту, а на підставі Положення про організації даного виду, з посиланням на ст. 52 ГК РФ. Допустима також і реєстрація державних органів та органів місцевого самоврядування на підставі таких Положень "за умови, що в цих положеннях будуть вказані всі відомості, які повинні міститися в статутах юридичних осіб, створених у формі установ" \ Закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ» встановлює , ф що представницький орган муніципального освіти і місцева адміністрація як юридичні особи діють на підставі загальних для організацій даного виду положень, проте не положень «про організації даного виду» , а положень закону про місцеве самоврядування. Для державних органів навіть такого правила не передбачено. Виникає також питання: навіщо в ситуації, коли Положення про орган включає в себе все, що притаманне Статуту, замінювати одне на інше? Державними органами не може бути повною мірою дотримана і ст. 12 Закону про реєстрацію щодо документів, надаються для державної реєстрації при їх створенні в частині надання установчих документів. Більше того, Закон вимагає наявності оригіналів установчих документів або їх нотаріально посвідчених копій. Яким чином ця вимога буде виконуватися щодо державних органів, утворених розпорядженням тієї чи іншої посадової особи і діючих на підставі нормативно-правових актів, законодавець не прояснює. Як відомо, нормативні правові акти підлягають офіційному опублікуванню, а, отже, стають загальновідомими. Навряд чи в цьому випадку доцільно дотримання вимоги про надання в реєструючий орган такого документа, тим більше в оригіналі або нотаріально завіреної копії. Відносно державних органів, що створюються шляхом реорганізації, неможливо дотримати ряд вимог ст. 14 Закону про реєстрацію, а саме представити у реєструючий орган: установчі документи кожного знову виникає юридичної особи, що створюється шляхом реорганізації (оригінали або нотаріально засвідчені копії); - заява про державну реєстрацію із зазначенням, що установчі документи створених шляхом реорганізації юридичних осіб відповідають встановленим законодавством РФ вимогам до установчих документів юридичної особи даної організаційно-правової форми, що передавальний акт або розподільчий баланс містить положення про правонаступництво за всіма зобов'язаннями знову виник юридичної особи у відношенні всіх його кредиторів, що всі кредитори реорганізується особи повідомлені у письмовій формі про реорганізацію і у встановлених законом випадках питання реорганізації юридичної особи погоджені з відповідними державними органами та (або) органами місцевого самоврядування. Законом РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ» передбачено, що підставами для державної реєстрації органів місцевого самоврядування як юридичних осіб є статут муніципального освіти і рішення про створення відповідного органу місцевого самоврядування з правами юридичної особи. Однак це правило прямо суперечить ст. 14 Федерального закону РФ «Про некомерційні організації», де зазначено, що установчим документом установи є статут, затверджений власником. Очевидно, що законодавець в наведеному уривку має на увазі статут самої установи, а не муніципального освіти. Не відповідає процедурі прийняття нормативних правових актів і передбачена Законом про реєстрацію процедура реєстрації вносяться до установчих документів юридичної особи змін. Положення ГК РФ про порядок реорганізації юридичної особи (статті 58-60) застосовні до державних органів лише частково. Практично реорганізація державного органу зводиться до прийняття уповноваженою особою відповідного рішення та складання передавального та розподільчого балансів. Публічно-правова освіта перерозподіляє майно, виділене реорганізовується державним органам, і оформляє передачу відповідно до правил бухгалтерського обліку. Внутрішні питання реорганізації регламентуються розпорядженнями Уряду РФ, в силу ст. 23 Федерального конституційного закону РФ «Про Уряді РФ» носять ненормативний характер. Основне ж «перерозподіл» залишається за рамками цивільного законодавства, оскільки стосується не юридичної особи, а повноважень реорганізується державного органу, і оформляється нормативними правовими актами, що підлягають офіційному опублікуванню. З аналогічними невідповідностями проходить і процедура ліквідації юридичної особи - державного органу, яка зводиться до видання нормативно-правового акта про ліквідацію та розподілу майна ліквідованого державного органу. Мабуть, це відбувається тому, що порядок ліквідації юридичної особи, передбачений ст. 61 ГК РФ, також повною мірою не може застосовуватися щодо юридичних осіб, які одночасно є державними органами. ГК РФ ототожнює поняття "припинення" і "ліквідації" юридичної особи: відповідно до ч. 1 ст. 61 ГК РФ ліквідація юридичної особи означає його припинення, тобто саме існування організації, що володіє цивільну правоздатність, поставлено в залежність від наявності у неї статусу юридичної особи, придбаного за допомогою державної реєстрації (див. також ч. 3 ст. 49 ГК РФ). Тим часом, виходячи з існуючої практики, державний орган може бути наділений статусом юридичної особи за рішенням створив його особи як у момент створення, так і в будь-який момент протягом його діяльності. Точно так же державний орган може бути і позбавлений статусу юридичної особи, і у всіх цих випадках ліквідації, тобто припинення існування державного органу, може і не відбуватися. Більше того, щодо державних органів у разі їх ліквідації законодавець використовує термін «скасування», який в цивільному законодавстві не застосовується. Можливо, цей термін використовується як специфічний саме щодо державного органу як суб'єкта виключно конституційно-правових та адміністративних відносин, однак, як вже зазначалося вище, в ситуації припинення державного органу невіддільне припиняється і його статус як юридичної особи, і наявність таких «двояких» термінів породжує непотрібну невизначеність у розумінні правових норм. Разом з тим, якщо практика і стан законодавства дозволяє державному органу зі статусом юридичної особи вести самостійну господарську діяльність, то кредитори такого суб'єкта можуть позбутися можливості пред'явити до нього свої майнові вимоги у загальному порядку, передбаченому для інших юридичних осіб. У цьому випадку проблема зникає тільки тоді, коли в цивільних відносинах державний орган бере участь лише як представник публічно-правової освіти, або якщо останнє несе майнову відповідальність за будь-які його дії, в тому числі здійснені від власного імені. У таких ситуаціях реорганізація або ліквідація юридичної особи - державного органу не тягне ліквідації самого публічно-правової освіти, а, отже, прийняті ним на себе зобов'язання залишаються в силі. Крім того, формулювання ч. 3 ст. 26 Закону про реєстрацію не зобов'язує незареєстровані до введення його в дію юридичні особи надавати в реєструючий орган відомості для внесення до ЕГРЮЛ. Таким чином, для не пройшли раніше державну реєстрацію юридичних осіб, у тому числі державних органів, відсутній обов'язок реєстрації, що не дозволяє уповноваженому органу звернутися до суду з позовом про ліквідацію такого суб'єкта після закінчення передбаченого Законом про реєстрацію терміну. Виходить, що закон одночасно встановлює обов'язковість процедури реєстрації для знову створюваних юридичних осіб, але не робить її обов'язковою для тих юридичних осіб, які її ніколи не проходили. В останню категорію як раз потрапляють державні органи, що мають статус юридичної особи. У літературі справедливо відзначається наявність ще одного протиріччя, що стосується органу, уповноваженого здійснювати державну реєстрацію юридичних осіб. До теперішнього часу таким органом є Міністерство РФ з податків і зборів (Федеральна податкова служба РФ), само є юридичною особою. При цьому законодавцем не врегульовано питання, чи може Міністерство зареєструвати само себе в якості юридичної особи Таким чином, незважаючи на наявність процедури реєстрації юридичних осіб, теоретично обов'язковою для всіх них, нормативно-правові акти, що встановлюють правовий статус державних органів - юридичних осіб, не вводять процедуру їх державної реєстрації та не регулюють питання, пов'язані з її проходженням такими специфічними суб'єктами цивільного права. Не міститься спеціальних правил про реєстрацію державних органів і в Законі про реєстрацію. Тим часом видається, що виявлених протиріч і проблем, що виникають у зв'язку з проходженням такої реєстрації, більш ніж достатньо для того, щоб відповідна процедура для державних органів була спрощена або виключена, за умови відповідної зміни правового статусу державних органів. Відзначимо, що законодавцем робилася спроба включення до Закону про реєстрацію правила про обов'язковість державної реєстрації державних органів та органів місцевого самоврядування, як-і всіх інших юридичних осіб, але при розгляді проекту закону у другому читанні до нього було внесено поправки. Між тим до цього часу суди при розгляді справ, пов'язаних з участю організацій, які не зареєстровані як юридичних осіб, припиняють провадження у справі у зв'язку з непідвідомче кісткою спору суду в тому випадку, якщо організація не пройшла державну реєстрацію як юридичної особи і виступає при цьому від власного імені. У зв'язку з цим деякими авторами пропонується ввести в цивільний оборот поняття юридичної особи "публічного права" та передбачити для таких суб'єктів інший порядок державної реєстрації, замість того щоб реєструвати їх так само, як і решта юридичні особи Проте конкретний перелік критеріїв, що розмежовують юридичні особи "публічного" та "приватного "права, при цьому не наводиться. Слід зазначити, що й раніше в наукових роботах, підручниках присутня точка зору, що на державні органи - юридичні особи не поширюється загальний порядок виникнення і л _ припинення юридичних осіб. Вважаємо, проте, що це було викликано об'єктивним станом цивільного законодавства, коли державні органи одночасно були і самостійними господарюючими суб'єктами, і відокремити функції управління від функцій господарювання було надзвичайно важко. Змішання було настільки сильним, що в Положенні про соціалістичне державне виробниче підприємство 3 вказувалося, що Підприємство утворюється за наказом (рішенням) вищестоящого (державного) органу відповідно до законодавства Союзу РСР або союзної республіки. Підприємство могло діяти або на підставі Статуту, або на підставі Положення про організації відповідного виду. У першому випадку воно ставало юридичною особою з моменту затвердження Статуту, у другому - з дня прийняття відповідним органом рішення про утворення Підприємства. У зв'язку з цим видається, що після прийняття першої частини ГК РФ відбувся чіткий поділ між "державними органами" і "Юридичними особами", яке, тим не менш, фактично не торкнулося державних органів із статусом юридичної особи, які поєднують у собі ці обидва правових статусу. Викладений аналіз Закону про реєстрацію дозволяє стверджувати, що застосовувати традиційний підхід до реєстрації юридичних осіб, які одночасно є державними органами, не тільки юридично скрутно, але і недоцільно. |
||
« Попередня | Наступна » | |
|
||
Інформація, релевантна "2.2 Формальне закріплення створення, реорганізації та ліквідації державного органу зі статусом юридичної особи." |
||
|