Головна
Аграрне право Росії || Адвокатура || Адміністративне право Росії || Адміністративне право України || Цивільне право Росії || Цивільне право України || Закордонне право || Інформаційне право || Історія політичних і правових вчень || Конституційне право зарубіжних країн || Конституційне право Росії || Конституційне право України || Криміналістика || Кримінологія || Міжнародне право. Європейське право || Муніципальне право || Навчання юристів || Правоохоронна діяльність || Сімейне право Росії || Судова психіатрія || Теорія та історія держави і права || Трудове право Росії || Кримінальне право Росії || Кримінальне право України || Кримінальний процес Росії || Фінансове право Росії || Господарське право || Екологічне право Росії
ГоловнаАдміністративне право РосіїПідручники адміністративне право → 
« Попередня Наступна »
Козирін А.Н.. Адміністративне право зарубіжних країн. Навчальний посібник-- М ": Видавництво« СПАРК »- 229 с., 1996 - перейти до змісту підручника

§ 4. Контроль судів над адміністрацією

У системі органів державної влади контроль над адміністрацією здійснюють парламент і суди.
Інші органи відіграють у цій справі менш значну роль. Так, наприклад, парламентські уповноважені (омбудсмени)

5 *

67

по адміністрації, охороні здоров'я, місцевому управлінню мають обмежений »ную компетенцію. Вони тільки розслідують випадки «поганого» управління і направляють матеріали розслідування членам парламенту, які самі вирішують, які заходи необхідно прінять49. Ніяких обов'язкових актів не приймає і Рада з трибуналам. Він виносить рекомендації щодо проектів законів та інших правових актів, що стосуються адміністративних трибуналів і міністерських розслідувань, розглядає скарги на порушення адміністрацією законності і висловлює свою думку про те, як ці порушення усунути. Якщо парламент здійснює над адміністрацією головним чином політичний контроль, то основне навантаження по юридичному нагляду за адміністрацією несуть суди.

Протягом століть британські суди стверджували свій авторитет головних тлумачів права країни. Вони стали останньою інстанцією, роздільною всі суперечки про право. Вони оцінюють правомірність поведінки не тільки приватних осіб, але й посадових осіб держави з точки зору як неписаного, так і писаного права. Суди вирішують питання про те, чи діє адміністрація в рамках права, не зловживає вона своєю владою. Контроль судів над адміністрацією став практичним втіленням принципу панування права.

Звернення до суду. Будь-яка зацікавлена ??особа має право звернутися до суду зі скаргою на дії адміністрації. Британські суди вважають, що, як правило, ніхто не стане витрачати час і гроші заради простої цікавості. Якщо особа, може бути навіть іноземець, звернулося до суду, значить адміністративне дія його якось зачіпає. Тому суди приймають, наприклад, позови платників податків, незадоволених рішенням адміністрації, оскільки вона може збільшити податковий тягар. Таким було в 1955 р. рішення Апеляційного суду у справі Prescott v. Birmingham Corp. На прохання платників податків в судах від їх імені часто виступає генеральний атторней.

Британський судовий контроль над адміністрацією базується на доктрині ultra vires, відповідно до якої суд приймає скаргу на дії адміністрації, якщо та перевищує повноваження, передбачені законом. Навіть якщо закон оголошує рішення адміністрації остаточним, суди вважають, що вони не вправі втручатися в адміністративний процес тільки тоді, коли адміністрація діє в рамках закону. Якщо ж є якісь підстави сумніватися в законності її дій, суд вважає своїм обов'язком прийняти скаргу до розгляду і дати правову оцінку таким діям. Це повноваження суди виводять з принципів загального права і природного правосуддя.

Близько 300 років тому парламент вперше спробував виключити право на судовий контроль, вживши в законі формулювання «ніякого Цертій-рари», тобто заборонивши судам видавати накази цертиорари, якими суди зажадали адміністративні справи для перевірки законності дій установ. Суди у відповідь на це виробили пізніше правило, відповідно до якого державний орган з повноваженнями, передбаченими законом, не може виходити за їх межі. Як заявив в 1910 р. Високий суд у рішенні по справі

49 Див про них: Бойцова В.В. Омбудсмен як захисник фундаментальних особистих прав (Нова Зеландія, Великобританія, Канада, Австралія). - Твер, 1994.

68

R. v. Shoreditch Assessment Committee, «буде непослідовним засновувати трибунал з обмеженою юрисдикцією і з необмеженою владою встановлювати її межі за власним бажанням і до свого задоволення». Одним з останніх найбільш відомих судових рішень, що відкидають по суті застереження в законах, що забороняють судовий контроль, було знамениту постанову палати лордів в 1969 р. у справі Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission.

Чи повинна особа пройти всі адміністративні інстанції, перш ніж воно звернеться до суду? Повинно, вважають суди, якщо мова йде про доцільність, доречності адміністративного рішення, якщо спірне питання є питанням політики. Але не повинно, якщо мова йде про застосування норми права. Якщо у суду є підстави вважати, що адміністрація порушує закон або в наявності загрозу його порушення, суд зобов'язаний прийняти скаргу до свого провадження. Адміністрація виносить остаточне рішення у своїй сфері - вирішує питання про доцільність того чи іншого варіанта. Суд виносить остаточне рішення з питання про застосування правових норм до виробленого варіанту дії.

Суди вважають безперечною свою владу над адміністрацією в двох випадках: 1) коли установа перевищує свою владу або 2) коли установа діє в рамках своїх повноважень, але неправильно застосовує норми права. Друге з цих двох напрямків судового контролю з'явилося понад 300 років тому у вигляді судового нагляду на підставі наказу цертиорари, але потім було забуто і реанімовано судами тільки в 1957 р.

Адміністративне право надає приватним особам широкий набір дієвих способів судового захисту. Однак часом вони дуже складні і не завжди послідовно застосовуються.

Способи судового захисту можна розділити на два види: I) приватноправові; 2) публічно-правові. До приватноправових відносяться: присудження відшкодування збитків; «інджанкшн» (наказ суду, що накладає заборону на дії адміністрації, які відповідно до закону вона не може вчинити); «декларативне судження» (думка суду по юридичному питанню). Публічно-правові-це прерогатівних накази: «цертиорари», «прохібішн» (наказ суду, що забороняє адміністрації продовжувати її дії з перевищенням влади), «ман-дамус» (наказ суду, що зобов'язує адміністрацію здійснити те, що вона зобов'язана зробити за законом) , «хабеас корпус» (наказ суду, що зобов'язує адміністрацію доставити затримане нею особа до суду і пояснити причину арешту). Приватноправові способи судового захисту пускаються в хід судами на підставі звичайних позовів. Ці способи забезпечують позивачеві повний набір процесуальних прав: знайомство з документами у справі, допит свідків і т. д. Публічно-правові засоби мають кожне свій порядок прискореного (спрощеного) виробництва і не надають всього обсягу процесуальних прав. Наказ цертиорари до того ж може бути виданий тільки протягом 6 місяців після вступу в дію рішення адміністрації.

Прерогатівних накази глибоко вкоренилися в англійській системі правосуддя. У минулому столітті на них не відбилися реформи судової процедури. І тільки в післявоєнні роки судді стали потроху руйнувати непрохідні

грані між різними видами наказів, дозволяючи часом більш вільне їх застосування.

Масштаби судового контролм. У Великобританії немає закону, в якому були б перераховані всі ті випадки, коли суди втручаються в адміністративний процес. Які дії адміністрації можуть бути анульовані судами і в якій мірі, вирішують самі суди, спираючись на прерогативу контролювати адміністрацію. Будь-яке незаконне дію адміністрації може бути ними анульовано.

Адміністративний процес у Великобританії, як зазначалося вище, менш формальний, ніж у США. Тому британським судам доводиться приділяти більше уваги, з одного боку, висновків адміністрації за фактами, а з іншого - контролю застосування адміністрацією норм права в кожному конкретному випадку. Тому багато питань відносяться судами до питань права, а не факту. Так, наприклад, якщо факти про наявність угоди купівлі-продажу встановлені, то питання про те, чи утворюють вони / 'всі разом склад поняття «торгівля» з точки зору Закону про прибутковий податок, є, на думку судів, питанням права і остаточне рішення по ньому виносить суд. Точно так само питання про те, чи охоплюється конкретний будинок поняттям «житловий будинок» у значенні законів, які надають адміністрації повноваження по розчищенню нетрів, є питанням права.

В рівній мірі суди строго підходять до з'ясування питання про юрисдикції ційних фактах, за наявності яких адміністрація вправі вжити свою владу. Якщо, наприклад, трибунал по квартирній платі має повноваження встановлювати розмір квартирної плати в мебльованих житлових будинках, то питання про те, чи є будинок житловим, а квартири в ньому мебльованими, - це юрисдик-ційних факти, оскільки від їх наявності залежить, чи має трибунал право розглядати дану справу. Суди вважають за можливе розглянути в сумнівних випадках справу по суті і винести, якщо необхідно, своє рішення з питання про наявність у адміністрації компетенції по даній справі.

Повний перегляд адміністративної справи здійснюється судом на основі судового наказу цертиорари у разі вчинення адміністрацією помилок у висновку по факту. Такий висновок суд, зокрема, може зробити, перевіряючи мотивування рішення адміністрації, яка обов'язкова в силу Закону про трибунали і розслідуваннях.

Відносно висновку адміністрації за фактом суди дотримуються правила «немає доказів». Якщо немає достатніх доказів в обгрунтування висновку адміністрації за фактом, то суди вважають такий висновок недійсним. Висновок за фактом має бути обов'язково обгрунтовано-така вимога природного правосуддя, вважають суди.

На думку британських судів, справедлива процедура - це фундаментальний принцип природного правосуддя.

Вже близько двох століть британські суди дотримуються у своїй роботі двох основних правил справедливої ??процедури: ніхто не може бути суддею у власній справі і ніхто не може бути засуджений, будучи невислушанним. Ці правила судочинства стали також правилами адміністративного процесу, особливо після того, як в 1963 р. палата лордів рішуче виступила за

70

їх дотримання, Відповідно з першим правилом суд анулює адміністративне рішення, якщо воно упереджено. З цього правила є винятки. Зокрема, воно не поширюється на міністрів, оскільки в своїй рабдте вони керуються міркуваннями політики і схильні тому дотримуватися якоїсь однієї лінії поведінки. Друге правило вимагає проведення в установі справедливого розгляду, зокрема слухання. Зацікавлені особи повинні бути сповіщені й вислухані. Суди неодноразово виступали на захист цього правила по житлових справах, по примусовому викупу земельних ділянок для суспільних потреб, по звільненнях державних службовців та багатьом іншим.

Навіть якщо закон нічого не говорить про проведення адміністрацією слухання, воно має бути проведено. Як зазначив ще в 1863 р. британський суд, «правосуддя, що базується на загальному праві, повинно заповнити упущення легіслатури». Єдине виключення з цього правила - справи іноземців: заборона на в'їзд їх в країну, непоновлення ім. права на проживання у Великобританії, висилка за її межі. У таких випадках слухання не влаштовується, але закон дозволяє оскаржити до суду дії адміністрації.

Обгрунтування рішення виключно доказами у справі не по всіх справах вважається обов'язковим. Міністр і члени трибуналу, наприклад, можуть покластися на свої особисті знання та досвід, а міністр до того ж може вирішити питання з точки зору політики.

Як заявив ще в 1598 р. один з британських судів, «дискреційна влада - це наука чи розуміння того, як відрізнити брехню від правди, невірне від правильного ... а не дії на свій розсуд і особистим пристрастям ». Спираючись на принципи загального права, суди оцінюють дії адміністрації, здійснені в межах наданої їй дискреционной влади, з точки зору їх розумності.

Вважаючи дії адміністрації «нерозумними», суди вживають, наприклад, такі словосполучення: «взяла до уваги недоречні міркування», «домагалася досягнення не тих цілей», «поставила перед собою помилковий питання», «діяла зловмисно »і т. д. Знайшовши такі дефекти у вчинках установи, суди визнають їх ultra vires, тобто досконалими понад повноважень адміністрації і тому недійсними. На їх думку, дискреційна влада повинна здійснюватися «розумно і з чистою совістю». Як роз'яснив в 1948 р. Суд королівської лави в рішенні по справі Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corp., Суд повинен запитати себе, чи є рішення адміністрації таким, до якого прийшов би «розумний» людина. При цьому суди допускають можливість різних рішень одного і того ж питання, залишаючи в силі рішення установи, якщо воно витримує перевірку на «розумність».

Уряд партії більшості, контролюючи парламент, нерідко приймає закони, які надають адміністрації необмежену дискреционную владу. Але і в таких випадках суди вважають своїм обов'язком контролювати дії установи, оскільки, на їх думку, розсуд може бути використано адміністрацією незаконним чином, що їм можна зловжити і що запобігти це - фундаментальна функція судів. Такий, зокрема, була позиція палати лордів у справі Padfield v. Minister of Agriculture,

 7! 

  Fisheries and Food, розглянутому нею в 1968 р. Використовуючи свої дискреційні повноваження, адміністрація зобов'язана дати задовільне пояснення своїм діям, інакше вони можуть бути визнані судом незаконними, зловживанням правом на розсуд. 

 Відповідальність адміністрації за шкоду. У Великобританії стара приказка «король не може заподіяти зло» ніколи не розумілася буквально. Ще в XIII в. відомий правознавець і суддя Бректон говорив, що король - під богом і законом і ніщо інше як закон робить королей50. Корона воліла відшкодовувати приватним особам шкоду, заподіяну її слугами при виконанні ними службових обов'язків, ніж мати справу з невдоволенням, яке могло коштувати їй влади. Тому в судах за позовами з заподіяння шкоди держава в особі корони знаходилося на положенні звичайної боку, до якої приватною особою пред'явлена ??претензія. Судова практика знайшла своє закріплення в Законі про позови до корони 1947 

 Британські правові норми про відповідальність адміністрації за шкоду не обмежують майнову відповідальність державної скарбниці. Корона не відповідає тільки за помилки суддів і за дії службовців, непризначених і не оплачуваних центральними органами влади. У всіх інших випадках корона відповідає за дії її службовців при виконанні ними посадових обов'язків, у тому числі і за здійснення ними дискреционной влади, а тим більше - за недбале виконання свого службового обов'язку. Особливо сувора відповідальність настає у випадках проведення державними службовцями операцій, які становлять небезпеку для оточуючих. 

 Відповідальність корони не знімає особистої відповідальності з її службовців. Вони (від водія вантажівки до міністра) несуть пряму відповідальність за заподіяну ними шкоду, і судові позови можна адресувати безпосередньо їм. Але зазвичай такі позови пред'являються короні, оскільки службовці, як правило, не в змозі відшкодувати заподіяну шкоду повністю. У свою чергу адміністрація, відшкодувавши шкоду, може пред'явити до винної службовцю регресний позов. 

 50 Schwartz В., Wade H. W.R. Op. cit P. 186. 

 72 

 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 4. Контроль судів над адміністрацією"
  1.  Організація органів конституційного контролю
      контролю Орган, який здійснює конституційний контроль може визнати суперечить конституції або весь закон, або його частину. Ці норми втрачають свою юридичну силу і перестають застосовуватися судами та іншими державними
  2.  3. Закони суб'єктів Російської Федерації
      контроль за їх діяльністю (ст.ст. 75-79). Гпава 13. Перехідні положення ст. 80. 4. Нормативні акти місцевого самоврядування Нормативні акти місцевого самоврядування 1 Статути муніципальних утворень (міст, районів). Нормативні акти, що регулюють діяльність територіальних виборчих комісій. 5. Нормативні акти виборчих комісій.
  3.  23.2. Судові пристави
      контролю і нагляду у встановленій сфері діяльності. Мін'юст Росії здійснює координацію і контроль діяльності перебуває в його віданні ФССП Росії, а також функції щодо прийняття нормативних правових актів, що відносяться до сфери діяльності цієї служби. Положення про Федеральної службі судових приставів, її структура і штатна чисельність затверджуються Президентом РФ.
  4.  18.12. Невиконання суднового решение
      Суднові решение, вирок, ухвалу чи Постанову суду, ЯКЩО ця особа мала можлівість, могла Виконати цею обов'язок. За ч. 1 ст. 382 КК кваліфікується: а) невиконання Посадовою особою - вироку, ухвали чи постанови суду, суднового решение і б) перешкоджання его Виконання. На відповідаль ність посадової особини за невиконання суднового решение чі за перешкоджання его Виконання НЕ вплівають мо тіві
  5.  Постанова Уряду Республіки Марій Ел від 7 травня 1996 року № 171
      контролювати роботу по нотаріальному обслуговуванню населення; спільно з Міністерством юстиції Республіки Марій Ел розробити і реалізувати програми правової просвіти посадових осіб сільських, селищних адміністрацій, уповноважених здійснювати нотаріальні дії, роз'яснення чинного законодавства, а також припинення порушення законності при вчиненні нотаріальних дій.
  6.  2. Порядок подання наглядової скарги або подання прокурора
      судів та органів в них, здійснюють повноваження за судовим нагляду. Згідно ст. 377 ЦПК наглядова скарга або подання прокурора подаються: 1) на які вступили в законну силу рішення і ухвали верховних судів республік, крайових, обласних судів, судів міст федерального значення, суду автономної області, судів автономних округів, прийняті ними по першій інстанції,
  7.  19. ВІДВІДУВАННЯ УСТАНОВ І ОРГАНІВ, що виконує покарання
      контрольних функцій за діяльністю кримінально-виконавчої системи, які здійснюють: 0 Федеральне Збори РФ; 0 Президент РФ; 0 Уряд РФ; 0 законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ і органи виконавчої влади суб'єктів РФ. Безпосередній контроль за діяльністю установ, що виконують покарання, і слідчих ізоляторів здійснюють федеральний
  8.  18. Прокурорського нагляду НАД ДІЯЛЬНІСТЮ ПЕРСОНАЛУ УСТАНОВ І ОРГАНІВ, що виконує покарання
      судів щодо осіб, засуджених до покарання, не пов'язаного з позбавленням
  9.  СУДОВА ПРАКТИКА 182.
      судів, що вступили в законну силу. Справа № КГ-А 40/6550-06 від 20 липня 2006 184. Федеральний арбітражний суд Московського округу. Постанова касаційної інстанції щодо перевірки законності та обгрунтованості рішень (ухвал, постанов) арбітражних судів, що вступили в законну силу. Справа № КГ-А 40/4955-02 від 30 серпня 2002 185. Федеральний арбітражний суд Московського округу.
  10.  Глава 10. Органи публічної адміністрації
      адміністрації