Головна
Аграрне право Росії || Адвокатура || Адміністративне право Росії || Адміністративне право України || Цивільне право Росії || Цивільне право України || Закордонне право || Інформаційне право || Історія політичних і правових вчень || Конституційне право зарубіжних країн || Конституційне право Росії || Конституційне право України || Криміналістика || Кримінологія || Міжнародне право. Європейське право || Муніципальне право || Навчання юристів || Правоохоронна діяльність || Сімейне право Росії || Судова психіатрія || Теорія та історія держави і права || Трудове право Росії || Кримінальне право Росії || Кримінальне право України || Кримінальний процес Росії || Фінансове право Росії || Господарське право || Екологічне право Росії
ГоловнаАдміністративне право РосіїПідручники адміністративне право → 
« Попередня Наступна »
Козирін А.Н.. Адміністративне право зарубіжних країн. Навчальний посібник-- М ": Видавництво« СПАРК »- 229 с., 1996 - перейти до змісту підручника

§ 3» Регулювання адміністративної діяльності

Діяльність адміністративних установ в США протікає в основному в двох формах: у вигляді розробки та прийняття нормативних актів і у вигляді рас-

19 Державна служба.

Загальні проблеми. Зарубіжний досвід. Вип. 1. - М, 1994. С. 20.

2-1783 17

смотрения окремих справ конкретних осіб і винесення по них рішень (індивідуальних актів).

Адміністративне нормотворчість. Передача адміністрації нормотвор-чеських повноважень. Конституція США надає повноваження на видання правових актів Конгресу. Аналіз історії її прийняття на Філадельфійському конвенті свідчить про те, що батьки-засновники нації не мали на увазі наділити виконавчу владу нормотворческими повноваженнями. Незважаючи на все це, адміністративні установи з самого початку їх функціонування видавали нормативні акти. Не маючи таких прав в силу Конституції, спочатку президент і департаменти, а потім і незалежні відомства отримали їх від Конгресу. Адміністративне нормотворчість у США отримало особливо широкий розмах в сучасну епоху, коли обсяг діяльності держави і її складність зросли у величезній мірі. Наприкінці XIX в. Конгрес вже не міг впоратися з лавиною справ, яка обрушилася на нього, і був змушений в усі більшому обсязі передавати повноваження на видання нормативних актів президенту та іншим адміністративний органам.

Про похідному характері адміністративного нормотворчості свідчить також контроль над ним з боку легіслатури, яка зазвичай пильно стежить за тим; щоб виконавча влада не виходила за межі наданих їй повноважень. Тому, якщо президент чи якесь інше посадова особа видає нормативний акт без достатньої підстави, конгресмени можуть висунути обвинувачення в перевищенні адміністрацією наданих їй повноважень і зажадати анулювання акту.

Чи має Конгрес право делегувати адміністрації свої нормотворчу-ські повноваження? Конституція США прямо ніде такої можливості не передбачає. Чи не розглядалося делегування як само собою зрозуміле і під час її створення. На чому ж воно грунтується? Зазвичай посилаються на останній абзац розділу 8 ст. 1 Конституції, згідно з яким Конгрес в рамках компетенції федерації має право на видання будь-яких законів (laws). Американські вчені тому роблять висновок про те, що Конгрес має право видавати закони, що делегують адміністрації повноваження на видання нормативних актів не тільки з питань внутрішньої організації установ та порядку їх роботи, а й з питань, віднесених до його відання, тобто з торгівлі , тарифами, податках і т. д.

Видаючи нормативні акти, адміністративна установа фактично здійснює ту владу, яку повинна здійснювати легіслатура, тобто законодавствує. Верховний суд в 1908 р. в рішенні по справі Prentis v. Atlantic Coast Line Co. фактично визнав законодавчий характер діяльності адміністрації, заявивши, що «встановлення тарифної ставки - це видання приписи на майбутнє і, отже, воно є за своєю природою дією законодавчим, а не судовим». Законодавчий характер нормотворчої діяльності адміністрації офіційно визнаний в параграфі 557 п'ятого розділу Зводу законів, який вказує, що адміністративний нормативний акт означає заява установи, призначене сформулювати закон (law).

Делегування адміністрації законодавчих повноважень суперечить доктрині поділу влади, а також іншої доктрині, якої досі

18

лрідержівается американська система представницької демократії, - «delegatus поп potest delegare» («делегат не може делегувати»). Стосовно до повноважень Конгресу ця остання доктрина означає, що американський народ, який згідно з преамбулою Конституції є її творцем, що не уповноважив Конгрес делегувати свої повноваження.

У штатах конституційних підстав для адміністративного нормотворчості є трохи більше, ніж на рівні федерації, оскільки конституції штатів зазвичай мають «розподільну обмовку», відповідно до якої однієї влади прямо забороняється здійснювати функції двох інших.

Таким чином, всупереч доктрині поділу влади і доктрині «delegatus поп potest delegare», а також незважаючи на точний зміст конституцій, легіслатури делегували адміністрації обширні нормотворчі повноваження. З властивою їм гнучкістю і прагматизмом американці наповнили свої конституції змістом, який не випливає з їхньої буквального сенсу. Такий процес був викликаний потребами часу і свідчив про неможливість здійснення влади строго в рамках жорсткого поділу повноважень між законодавчою і виконавчою владою.

Бути чи не бути адміністративному нормотворчеству, під ~ чому залежало від судів. І суди в цілому ряді рішень у справах, в яких оскаржувалася конституційність делегування адміністрації законодавчих повноважень, санкціонували подібну практику. Перше таке рішення Верховного суду США відноситься до 1813 Суд вважає делегування конституційним, якщо в делегує законі вказані чіткі межі (стандарти), в яких повинна протікати нормотворча діяльність адміністрації. При наявності подібних стандартів передача нормотворчих повноважень не розглядається в якості повної, остаточної, як відмова законодавчого органу від цих повноважень.

У міру розширення делегування адміністративним установам нормотворчих повноважень посилилася дискреційна влада адміністрації. Так, Законом про междуштатной торгівлі 1887 Конгрес передав Комісії междуштатной торгівлі свої повноваження щодо встановлення максимальних ставок оплати залізничних перевезень, якщо комісія знайде, що ставки є «неправильними або нерозумними». Закон 1887 називали зразком делегації, так як він містив чіткі вказівки щодо кола товарів, клієнтури, порядку його виконання і ставив тим самим діяльність комісії у визначені рамки. Положення закону були настільки деталізовані, що для пристосування його до умов, що змінюються чи не кожна сесія Конгресу брала до нього поправки. Подібна регламентація нормотворчості цього відомства, а також інших установ не могла не сковувати їх. Тому в подальших законах вимоги, пропоновані Конгресом до адміністративних актам, ставали все більш туманними і розпливчастими, і бюрократії надавалися всі великі дискреційні повноваження, тобто свобода розсуду.

Так, в самій загальній формі сформульовані правила, якими відповідно до Закону про зв'язок 1934 має керуватися інше незалежне відомство - Федеральна комісія зв'язку. Такими правилами є

2 *

19

«публічний інтерес, зручність чи необхідність». Єдиним обмеженням діяльності комісії служить заборона введення цензури радіопередач чи видання приписів, що обмежують свободу слова на радіомовленні. На практиці «публічний інтерес», яким зазвичай мають керуватися установи, у багатьох випадках служить маскуванням регулювання в інтересах регульованих. Як правило, новостворене установа ревно береться за роботу, приймає нерідко круті заходи по відношенню до деяких корпораціям. Але згодом, «досягнувши зрілості», воно утихомиривается, налагоджує співпрацю з підприємцями і все більше схильне приймати за «публічний інтерес» інтереси корпорацій, діяльність яких покликане контролювати.

Адміністрація часто воліє ухилитися від видання приписів, замість цього вона розглядає конкретні справи і виносить по них рішення. У багатьох випадках вона не зацікавлена ??зв'язувати собі руки на майбутнє своїми власними розпорядженнями.

Разом з тим і в XX ст. Конгрес нерідко приймає делегують закони, що містять докладні інструкції для адміністрації відносно видаваних ними актів. Таким є, зокрема, трудове законодавство, яке містить чіткі стандарти для Національної ради з трудових відносин як щодо вирішення окремих спорів, так і з питання видання нормативних актів. Детальна регламентація трудових відносин викликана, безсумнівно, їх надзвичайною важливістю. Конгрес не хоче надати раді надмірні дискреційні повноваження, з тим щоб він не впав у ту чи іншу крайність і не порушив усталену систему взаємовідносин між підприємцями і робітниками.

Верховний суд тільки два рази (в 1935 р.) визнав делегирующий закон неконституційним. В обох випадках мова йшла про окремі статті Закону про відновлення національної промисловості 1933 р., які надали президенту повноваження регулювати операції з нафтою та нафтопродуктами, а також затверджувати кодекси чесної конкуренції для торгівлі або промисловості. Такі дії могли мати своїм наслідком надання деяких гарантій для робітників і службовців у питаннях робочого часу, оплати праці та колективних договорів, а також захист інтересів покупців, що не влаштовувало підприємців. Більшість членів суду визнало делеговані повноваження «надмірними і необмеженими». Виносячи рішення по цих двох справах, суд керувався інтересами консервативної частини підприємців, яка виступала проти «нового курсу» президента Рузвельта, що знаменував собою істотне посилення державного регулювання економіки. Надалі суд змінив свою позицію, так як політика активного втручання держави в економічне життя отримала широку підтримку і склад суду змінився.

Суди нерідко визнають конституційними делегують закони, які не містять ніяких обмежень для адміністрації у здійсненні нею делегованих повноважень. У таких випадках судді зазвичай говорять, що такі обмеження маються на увазі або ж вони можуть бути знайдені в інших законах, складових разом з розглянутим очевидну однорідну групу, і т. д.

2 §

У рамках боротьби з «великим» урядом у другій половині 70-х-початку 80-х років держава почала вживати заходів проти надмірної регламентації підприємницької діяльності. Зокрема, серйозним засобом стримування лавини приписів став аналіз «вартість - вигода». У 1981 р. президент Рейган зробив обов'язковим застосування цього аналізу в департаментах та інших органах, безпосередньо йому підлеглих, при підготовці «значних» регулюючих актів. Установи зобов'язані направляти попередні і остаточні варіанти таких актів у Адміністративно-бюджетне управління в цілях зменшення числа і обсягу вимог установ про надання їм підприємцями інформації та отчетов20.

Адміністративний нормативний акт, як заявив Верховний суд США в рішенні по справі United States v. Howard (1957 р.), має силу закону. Порушення його тягне за собою притягнення порушника до відповідальності. Сама адміністрація, проте, не має права встановлювати покарання. Воно встановлюється легіслатурою в делегує законі. Силу закону фактично мають інтерпретують акти. Строго формально вони не обов'язкові, але на практиці ці акти поставлені на один рівень з нормативними. Приватні особи та організації воліють зазвичай підкоритися адміністративному тлумаченню, так як воно виражає позицію установи. Суди в більшості випадків враховують адміністративну інтерпретацію.

Прийняття та введення в дію адміністративних актів. Американська практика виробила кілька офіційних і неофіційних способів, які застосовуються у відносинах адміністрації з приватними особами при розробці, прийнятті та введенні в дію нормативних актів. Найважливіші серед них: 1) петиції; 2) оповіщення про підготовку акту; 3) надання громадянам вільного доступу до матеріалів установ; 4) консультації, конференції та дорадчі комітети; 5) відкриті (публічні) слухання; 6) реєстрація і опублікування актів; 7 ) відстрочка вступу акту в дію.

Згідно I поправці до Конституції США американські громадяни мають право «звертатися до Уряду з петиціями про припинення зловживань», що, природно, включає в себе право і на звернення з петиціями до адміністративних установам. П'ятий розділ Зводу законів США також надає зацікавленим особам можливість звернутися до установи з петицією про видання, зміну або скасування нормативного акта. Закон, щоправда, не вказує, які дії зобов'язане вжити установа у відповідь на петицію. На відміну від цього Закон про адміністративну процедуру штату Каліфорнія зобов'язує установа відповісти на петицію в 30-денний термін, відхиливши її або призначивши справу до слухання

 Федеральний закон вимагає, щоб кожна установа повідомляло в офіційному урядовому віснику «Федерал Реджістер» про передбачуване виданні нормативного акту. Повідомлення повинно містити: 1) вказівка ??на час, місце і характер нормотворчої процедури; 2) посилання на акт, яким надано нормотворчу повноваження; 3) мета чи істота акта або з- 

 20 Никеров Г. І. Реформи адміністративного права та процесу / / США: економіка, політика, ідеологія. 1987. № 10. С. 109-111. 

 21 

  ложение проблематики, досліджуваної в зв'язку з підготовкою акту. Слідом за публікацією такого повідомлення установа зобов'язана надати всім зацікавленим особам можливість участі у нормотворчій процедурі шляхом подання ними письмових заяв, документів, матеріалів і т. п. При цьому установа може допустити і усні заяви. Положення закону про попереднє оповіщенні не застосовуються до випадків, що стосуються військових і зовнішньополітичних функцій, керівництва установою, його персоналу, державного майна, позик, субсидій, допомог і контрактів та деяких інших. 

 Установа працює зазвичай в тісному контакті з особами та організаціями, діяльність яких воно регулює. При підготовці проекту нормативного акта адміністрація, як правило, запитує думку зацікавлених осіб, посилає їм копії проекту. * Крім того, установи часто проводять конференції, на які запрошують представників зацікавлених організацій. Скликання конференцій широко використовується, наприклад, Федеральною торговою комісією. Це-відомство, зобов'язане запобігати «нечесні методи конкуренції», формулює на конференціях спільно з представниками підприємницьких організацій відмітні ознаки таких методів. 

 Досвід конференцій підказав й іншу форму участі громадськості у нормотворчому процесі - дорадчі комітети. Такі комітети залежно від часу їх існування, способу організації та кола повноважень можуть бути поділені на: 1) разові, тобто створювані з метою надання допомоги установі при вирішенні якогось окремого питання; 2) тимчасові, тобто організовувані установою на певний час для вирішення якоїсь категорії питань і 3) постійні, склад, компетенція, а нерідко і порядок діяльності яких детально регламентуються законами. Дорадчі комітети часто використовуються департаментом внутрішніх справ при підготовці ним приписів по полюванню і рибальству, з використання пасовищ і т. д. Дорадчі комітети відіграють також важливу роль в регулюванні трудових відносин і в багатьох інших випадках. 

 Однією з головних цілей, переслідуваних практикою консультацій, конференцій і дорадчих комітетів, є підготовка такого проекту адміністративного акта, який би зміг швидко пройти в установі стадію слухання. Відкриті слухання, що влаштовуються адміністрацією, є особливістю американського нормотворчого процесу. 

 Параграф 553 п'ятого розділу Зводу законів не зобов'язує адміністрацію проводити слухання за проектом кожного акту. І якщо ніякий інший закон не передбачає проведення слухання при підготовці відповідного акта, то установа сама має право вирішувати питання про проведення або непроведення слухання. Такий підхід виправдовується зазвичай тим, що він не суперечить V поправці до Конституції, так'как розробка і прийняття нормативного акту не являють собою безпосередньої загрози інтересам конкретного громадянина. Але проте установи широко використовують практику слухань у якості одного з етапів нормотворчого процесу. 

 По порядку їх ведення відкриті слухання можна поділити на неформальні і формальні. Перші з них проходять не в таких суворих процедур- 

 22 

  вих рамках, які встановлені для судових засідань. Такі слухання в значній мірі аналогічні слухань у комітетах легіслатури. На слуханнях другого типу, формальних (або змагальних), присутні, як правило, дві тяжущіеся сторони: виробники дешевих товарів проти виробників дорогах товарів при встановленні максимальних цін і мінімальних ставок заробітної плати; робітники і службовці проти підприємців щодо заробітної плати та умов праці; покупці проти продавців при регулюванні торгівлі. Слухання за участю тяжущихся сторін приймають характер судових засідань з усіма їхніми вимогами щодо доказів, допитів, заяв, ведення протоколу і т.д. 

 Змагальне нормотворчу слухання влаштовується, як вирішив в 1972 р. Верховний суд у справі United States v. AIIegheny-Ludium Steel Corp., Тільки тоді, коли у відповідному законі зазначено, що нормативний акт приймається на підставі протоколу після проведення в установі слухання. Проста формула закону «після проведення слухання» надає приватній особі лише право вимагати проведення неформального слухання, на якому він має в своєму розпорядженні менш значними можливостями для надання впливу на нор-мотворческій процес, ніж на змагальних слуханнях. На практиці вже давно намітилася тенденція віддавати перевагу другому виду слухань (квазисудебного) перед першим (Квазізаконодавчо). 

 Ще в 1872 р. чотири члени Верховного суду засумнівалися в законній силі неопублікованої президентської прокламації і висловили думку про необхідність опублікування адміністративних актів. Проте значною мірою через небажання визнати той факт, що виконавча влада «законодавствує», справа з публікацією таких актів ніяк не просувалася. Але при президенті Рузвельта, коли обсяг нормотворчої діяльності адміністрації різко зріс, вимоги про введення системи офіційної реєстрації та публікації посилилися. Тому вже в 1935 р. Конгресом було схвалено Закон про «Федерал Реджістер». Через два роки цей закон був доповнений положенням про видання збірника адміністративних нормативних актів, названого згодом Зводом федеральних приписів. В даний час публікація адміністративних актів докладно регламентується низкою статей кодифікованого 44-го розділу «Урядові друк та видання» Зводу законів, його п'ятим розділом та іншими законами. 

 Всі адміністративні акти, що підлягають публікації, направляються директору «Федерал Реджістер», реєструються в його управлінні і публікуються. Видається також зведене систематичне зібрання діючих адміністративних нормативних актів - Звід федеральних приписів. 

 Опублікування адміністративного акта в «Федерал Реджістер» має серйозні правові наслідки. Згідно з параграфом 552 п'ятого розділу Зводу законів воно означає «своєчасне і дійсне сповіщення» всіх осіб, на яких воно поширюється, про зміст акта. У подальшому зазначені особи не можуть посилатися на незнання про існування акту. Наслідком непублікації адміністративного акта, який повинен бути опублікований, є його недійсність. Тому в 1954 р. у рішенні по справі Hotch v. 

 23 

  United States один з федеральних апеляційних судів скасував вирок на тій підставі, що обвинувачений порушив акт, який не був опублікований. 

 У більшості штатів адміністративні акти також реєструються. Зазвичай вони надсилаються секретарю штату, який заносить всі акти в постійний список (реєстр) і публікує їх. Приблизний штатний ЗАП докладно регламентує діяльність секретаря в області реєстрації та публікації адміністративних актів. Поряд з цим у ряді штатів є також зборів діючих адміністративних нормативних актів. 

 Згідно з параграфом 553 п'ятого розділу Зводу законів прийнятий установою нормативний акт вступає в дію тільки через 30 днів після його опублікування. Таким чином, особам і організаціям, на яких поширюється дія розпоряджень, надається значний проміжок часу для ознайомлення з ним. З цього загального правила є винятки. Зокрема, в разі необхідності установа може ввести акт в дію раніше, зробивши про це відповідну заяву. 

 Приблизний штатний ЗАП передбачає, що адміністративний акт вступає в дію через 20 днів після отримання його секретарем штату. Закон штату або сам акт можуть вказати і більш пізню дату набрання актом чинності. Але установа штату може ввести в дію так званий надзвичайний акт в день вручення його секретарю штату або до закінчення 20 днів після такого вручення, якщо встановить, що має місце «очевидна небезпека народного здоров'я, безпеки або добробуту».

 Адміністративна юстиція. Квазисудебного діяльність. Наділення адміністративних установ судовими повноваженнями було зроблено в порушення Конституції США. Її положення виключають можливість вирішення спорів, у яких однією зі сторін виступає установа або, тим більше, обидві сторони-приватні особи, іншим органом, ніж суд. І проте адміністрація такі спори розглядає, здійснюючи тим самим судову владу. Аналогічно становище і в штатах. 

 Делегування легислатурами судових повноважень адміністрації не зустріло скільки-небудь значного протидії з боку судів. З посиленням втручання держави в соціально-економічні відносини зросла у величезній мірі і число претензій до нього. Суди не могли впоратися з лавиною нових справ. Передачу адміністрації судових повноважень зумовили також інші обставини: спеціальні пізнання співробітників установ; наявність у адміністрації наглядових і слідчих функцій, зокрема права за власною ініціативою починати переслідування правопорушника, якого суди не мають; складна, громіздка і тривала процедура проходження справ у судах; висока вартість судових витрат; прихильність судів до «освяченим часом» прецедентів; концентрація уваги судів на захист прав окремих приватних осіб нерідко на шкоду державі в цілому; деяка ворожість консервативних кіл суддівського стану та адвокатури до соціальних реформ, їх зацікавленість у збереженні складної, довготривалої процедури, що забезпечує юристам роботу, великі гонорари і високий престиж. 

 24 

  Установи розглядають значно більше заяв і спорів »ніж суди. Щорічно вони приймають до свого провадження величезна кількість заяв приватних осіб. Так, наприклад, тільки Адміністрація соціального забезпечення у складі департаменту охорони здоров'я, освіти і соціального добробуту розглянула в 1986 фінансовому році більше 125 млн. заявленій21. 

 Сутність і види квазісудової діяльності. Діяльність установи як квазисудебного органу охоплюється поняттям «adjudication», тобто адміністративний розгляд (арбітраж). Вона охоплює майже всі області функціонування адміністрації за винятком її нормотворчості. Параграф 551 Зводу законів визначає такий розгляд як «процес формулювання установою наказу». Наказ же, в свою чергу, означає «остаточне рішення установи, повністю або частину його, стверджувальне, негативне, заборонне або декларативне за формою, з питань іншим, ніж нормотворчість, але включаючи ліцензування». Наведена формула вказує на судовий характер адміністративного розгляду. 

 Для одних установ розгляд заяв чи претензій приватних осіб є лише частиною їхньої роботи. Характерним ознакою, що відрізняє такі установи від судів, є їх положення при вирішенні спору. Якщо суд виступає в ролі арбітра між двома сторонами, однією з яких може бути державний орган, то установа є стороною, до якої звернене клопотання приватної особи. Отже, воно стає суддею у своїй власній справі. У таких установи сформувалася особлива система органів адміністративної юстиції. Ключове положення серед них займають адміністративні судді. Крім них в деяких установах є також особливі апеляційні управління. При цьому простежується тенденція до подальшого відокремлення органів адміністративної юстиції всередині установ, посилення їх самостійності. 

 Для інших установ розгляд спорів - їх єдина функція. Такими є, наприклад, штатні комісії з виплати компенсацій робітникам і службовцям. Створені як спеціалізованих установ, такі установи розвиваються надалі зазвичай у двох напрямках. Одні з них, наприклад Національна рада з трудових відносин, отримують крім судових також нормотворчі повноваження і стають повновладними адміністративними установами. Інші поступово трансформуються в справжні суди. Так орган - попередник Федерального претензійного суду США, заснований в 1855 р., існував спочатку як установа, що збирав матеріали за претензіями приватних осіб і представляло Конгресу свої рекомендації. Незабаром, в 1863 р., він вже отримав повноваження виносити рішення по суті цих претензій. І, нарешті, через 99 років Верховний суд США в рішенні по справі Glidden Co. v. Zdanok оголосив його повноправним судовим органом. 

 Квазісудові органи встановлюють права та обов'язки приватних осіб у ході здійснення ними повноважень двох головних видів: 1) регулюючих-ліцензування, нагляд за виконанням законів та інших нормативних актів, 

 Administrative Law Review. 1983. № 2. P. 154. 

 25 

  оподаткування і т. д. і 2) розподіляють - видача пенсій і різних інших посібників. 

 Використання ліцензування як способу державного регулювання господарської діяльності приватного сектора набуло широкого поширення. Вже наприкінці 60-х років у США існувало 1240 видів діяльності, заняття якими дозволялося тільки за наявності ліцензії. Так, Комісія междуштатной торгівлі видає сертифікати новим залізничним і автомобільним перевізникам, Федеральна енергетична регулююча комісія ліцензує будівництво гідроелектростанцій, Федеральна комісія зв'язку - радіо і телебачення, Ядерна регулююча комісія - використання ядерної енергії і т. д. 

 Сильним засобом впливу на регульовану галузь служить загроза тимчасового припинення або навіть непоновлення ліцензії. Тримачі ліцензій зазвичай воліють підкорятися вказівкам адміністрації. Майже у всіх випадках рішення адміністрації за ліцензійним питання може бути оскаржене до суду. 

 Іншим важливим видом судово-розпорядчої діяльності адміністрації є нагляд за виконанням нормативних актів. Так, згідно із Законом про Федеральної торгової комісії 1914 р. на цю комісію покладено обов'язок запобігати використання у торгівлі «нечесних методів конкуренції». Повноваження щодо усунення «нечесної практики» наділені також Національна рада з трудових відносин, * Комісія междуштатной торгівлі та інші установи. 

 У 60-ті роки у зв'язку з жорсткістю боротьби за расове рівноправ'я посилився нагляд адміністрації за дотриманням відповідного законодавства, були створені спеціальні органи, покликані добитися ослаблення напруженості у взаєминах різних рас і національностей. Так, в Нью-Йорку з 1962 р. діє Комісія з прав людини, 15 членів якої призначаються мером міста. Комісія розбирає скарги на дискримінацію за ознакою раси, віри, статі або віку з боку роботодавців, домовласників, профспілок, навчальних закладів, власників місць загального користування. 

 У XX в. було прийнято безліч законів про видачу різних пенсій та допомог. На адміністративні установи «звалилася» маса справ за їх призначенням. Велика частина пенсій та допомог видається установами штатів, до компетенції яких належить їх призначення. Але й федеральні установи розподіляють цілий ряд пенсій та допомог, часто на додаток до штатних. Найбільш значна соціальна програма, здійснювана федеральним урядом, передбачена Законом про соціальне забезпечення 1935 Виконання його покладено на Адміністрацію соціального забезпечення в складі департаменту охорони здоров'я та гуманітарних служб. 

 Заяви розглядаються численними арбітрами і ревізорами (всі вони юристи), в місцевих відділеннях адміністрації. Арбітр, перевіряючи подані заявником документи, встановлює, чи задовольняє ходатай вимогам закону, і при позитивній відповіді призначає йому пенсію. Рішення арбітра перевіряється потім ревізором. При розбіжності між ними питання вирішується вищестоящим посадовою особою. Спеціальні питання (правові, 

 26 

  про розмір допомог, джерелах покриття і т. п.) вирішуються групами фахівців в арбітражній секції. Питання політики розглядаються керівниками структурних підрозділів адміністрації, а найбільш важливі - уповноваженим по соціальному забезпеченню цієї адміністрації. Особа, яка не згідне з рішенням арбітра або ревізора, має право вимагати перегляду його справи в тому ж місцевому відділенні. 

 У разі незгоди заявника з результатами перегляду влаштовується слухання. Однак, якщо заявник не має намір представити на слуханні нові докази, він може зажадати замість нього проведення незалежного перегляду рішення арбітра на підставі документів, що містяться у справі. Як проведення слухання, так і незалежний перегляд здійснюються адміністративним суддею. В Адміністрації соціального забезпечення в 1980 р. працювало 698 таких суддів - більше половини адміністративних суддів федераціі22. Рішення судді може бути оскаржене в Апеляційний рада - напівнезалежний орган в системі адміністрації. Рада складається з 8 членів, призначуваних адміністрацією з числа осіб, які мають юридичну підготовку та адміністративну практику в соціальній сфері. Рішення ради можуть бути оскаржені тільки в суд. 

 Розглянута вище система адміністративного розгляду і внутрішньовідомчого оскарження є типовою для закладів, що займаються призначенням соціальних допомог. Аналогічні підрозділи і процедури маються на департаменті у справах ветеранів, Раду у справах колишніх залізничників, в Бюро у справах індіанців департаменту внутрішніх справ і ряді інших. 

 Адміністративна відповідальність. За правовими наслідками всі адміністративні накази можна розділити на дві категорії. До першої належать накази, які набирають чинності лише після того, як суд вводить їх і дію за позовом установи. Такими були до 1906 р. накази Комісії междуштатной торгівлі, а в даний час є накази Національної ради з трудових відносин. До другої категорії - ті, які набирають чинності безпосередньо, без санкції суду. Однак і тут адміністрація не має права самостійно примусити приватна особа до виконання наказу, якщо воно відмовляється його виконати. В англо-американській системі права таким повноваженням наділені виключно суди. 

 Подібне положення в області адміністративних санкцій закріплено в США IV поправкою до Конституції (імунітет від необгрунтованих обшуків і арештів), іншими її положеннями й іншими федеральними законами, а також конституціями і законами штатів і розглядається в якості одного із засобів боротьби з бюрократією. 

 Судам неодноразово доводилося вставати на захист цього фундаментального принципу. Ще в 1896 р. Верховний суд у рішенні по справі Wong Wing v. United States вказав, що адміністрація не може без дозволу суду утримувати особу під вартою. Суд визнав неконституційним закон, на підставі якого незаконно проживав в США китаєць, позивач у цій справі, міг бути 

 Administrative Law Review. 1981. № 1. P. 109. 

 27 

  затриманий і без суду направлений на каторгу терміном до одного року. Суд вказав також, що на адміністрацію можуть бути покладені повноваження на здійснення тимчасового тримання особи під вартою, але в такого роду випадках арештований повинен бути доставлений «без зволікання» в суд, де йому або пред'являється обвинувачення, або він відпускається на свободу. 

 Оповіщення і слухання. Адміністрація приймає рішення, які можуть безпосередньо торкнутися майнові інтереси приватних осіб і навіть позбавити їх свободи, як це має місце у справах про депортацію. Тим часом у V поправці до Конституції США говориться, що «ніхто не повинен позбавлятися життя, свободи і майна без належної правової процедури». Під «належної правової процедурою» американці розуміють насамперед, по-перше, оповіщення особи, до якого пред'являються які-небудь претензії, про їх істоті і, по-друге, надання йому можливості вільно висловитися з цих претензіях. Коротко ці два найважливіших елементи належної правової процедури іменуються «оповіщення і слухання». 

 У всіх випадках, коли адміністрація здійснює квазисудебного діяльність, вона зобов'язана надати особам, інтереси яких зачіпаються рішенням установи, право на сповіщення і слухання. Закони, що надають адміністрації судові повноваження, зазвичай і надають приватним особам право бути оповіщення та вислуханим. У тих окремих випадках, коли закон про це замовчує, а суд знайде, що розпочата установою акція за своїм характером є судовою, він виносить постанову про надання такого права. Так, Закон про еміграцію 1917 містив положення про те, що будь-який іноземець, який потрапив в США незаконно, повинен бути на підставі ордера, виданого генеральним аторнеєм (глава департаменту юстиції), узятий під варту і депортований. Закон не передбачив обов'язкового проведення слухання з такого роду справах. Проте еміграційні влади перед арештом і висилкою іноземця з країни зобов'язані провести слухання з його участю. Таким було рішення Верховного суду по справі Japanese Immigrant (1903 р.). 

 До кінця 60-х років вважалося, що належна правова процедура дотримана, якщо установа не порушує конституційні або статутні права, тобто права, передбачені конституцією або іншими законами. Коли ж мова йшла про привілеї, тобто благах, що надавалися по розсуду уповноваженого законом органу, підхід був іншим. За таких справах вважалося, що особа не має ні конституційного, ні статутного права вимагати, щоб воно було вислухано при вирішенні питання по суті. 

 До цих пір в якості привілеї, а не права розглядається дозвіл на допуск в країну іноземців в якості іммігрантів. У 1950 р. Верховний суд у рішенні по справі United States ex rel. Knauff v. Shaughnessy підтримав генерального атторнея, який знайшов, що допуск в країну іноземної громадянки - дружини ветерана другої світової війни - заподіє шкоду інтересам США. Суд одноголосно постановив, що Конгрес має право встановлювати порядок, згідно з яким іноземцю може бути відмовлено в дозволі на в'їзд в США без надання йому права висловити свої заперечення еміграційним властям. Однак на обличчя, «яке проживає в країні навіть, може бути, незаконно», як го- 

 28 

  ворілось у вирішенні того ж суду у справі Japanese Immigrant, вже поширюються в повній або обмеженій формі права і свободи, передбаченої законами. Щоб вислати резидента США, необхідно, зокрема, довести факт його незаконного проживання. А незаконність проживання в країні може бути встановлена ??тільки після проведення оповіщення та слухання. 

 Різниця між правом і привілеєм проводилося також у ліцензійному справі і при призначенні соціальних допомог-Якщо ліцензованої заняття було соціально небажано, могло завдати шкоди народному здоров'ю, безпеці, моралі чи спокійному проживанню значного числа людей (наприклад, утримання ігорних, питних і т. п. закладів), то володіння ліцензією на такий вид діяльності розглядалася судами зазвичай як привілеї. Такі ліцензій могли бути анульовані в прискореному порядку без проведення слухання. Виняток робився лише для осіб, що вже вклали у справу значні кошти. 

 Наприкінці 60-х - початку 70-х років суди стали відмовлятися від протиставлення привілеї праву. Однією з віх на цьому шляху була справа Goldberg v. Kelly, розглянуте Верховним судом в 1970 р. Справа полягала в тому, що кілька жителів Нью-Йорка, які отримували фінансову допомогу відповідно до федеральної і штатної програмами допомоги квартиронаймачам та сім'ям, які мають дітей, були позбавлені такої допомоги. Суд ухвалив, що позбавлення посібників має передувати слухання, з тим щоб одержувачі допомоги могли оскаржити правомірність наміченої скасування виплати допомог. Вирішальним аргументом було визнання того, що припинення виплат означає ліквідацію джерела засобів до існування. Через два роки було визнано правом і володіння ліцензією на заняття соціально небажаної діяльністю. 

 Подальше розширення дії правила, сформульованого судом за вищенаведеним справі, пішло по лінії визнання права не тільки у одержувачів допомог, власників ліцензій, а й у осіб, які таких не мають і звертаються за їх одержанням. Право на попереднє слухання отримали, по суті, всі категорії одержувачів соціальних допомог (по бідності, безробіття, непрацездатності, для медичного догляду та ветеранські), а також квартиронаймачі і навіть учні - всі ті, кому раніше в такому праві відмовлялося. У результаті обсяг роботи адміністрації і витрати держави збільшилися. Тому вже 1976 Верховний суд почав відступ. У рішенні по справі Mathews v. Eldridge він постановив, що належна правова процедура буде дотримана, якщо одержувачу допомоги з непрацездатності буде надана можливість виступити на слуханні, що влаштовується після винесення адміністрацією рішення про припинення виплат, а не до такого припинення, як це було раніше. Суд виступив з концепцією «гнучкої» належної правової процедури. Дане і подальші рішення суду ввели, по суті, в квазисудебного діяльність аналіз «вартість-вигода», тому що вони вимагали оцінки конкретного положення і вибору процедурних засобів з урахуванням цієї оцінки. 

 У ряді випадків адміністрація має право вживати швидкі дії для запобігання шкоди, що може виникнути через її зволікання. Ет) можуть бути використання або знищення приватного майна при гасінні 

 29 

  пожеж, ліквідації вогнищ епідемій і епізоотії, знищення зіпсованих харчових продуктів і т. д. При цьому слухання проводяться після адміністративних акцій або зовсім не проводяться, і тоді постраждалі звертаються безпосередньо до суду. Прискорене виробництво часто застосовується податковими установами. Вони мають право накладати арешт на майно боржника з метою забезпечення сплати податку. Особа, яка зазнала шкоди через дії адміністрації, може в подальшому пред'явити установі претензію, що дає йому право на слухання, а потім воно також може заявити позов у ??суді з вимогою про відшкодування шкоди. 

 Адміністративні *! процедура. «Історія свободи була багато в чому історією дотримання процедурних гарантій», - заявив в 1943 р. член Верховного суду США Ф. Франкфуртер у виступі по справі McNabb v. United States. 

 Гласність і доступність адміністративного процесу. Американці доклали великих зусиль для того, щоб зробити адміністративний процес відкритим, доступним для всіх зацікавлених осіб, для широкої громадськості, щоб захистити населення від свавілля бюрократії. Це робиться шляхом широкого інформування громадян про те, чим адміністрація займається, контролем громадян за заведеними на них справами, шляхом проведення відкритих засідань колегіальних органів та відкритих слухань в установах нормо-творчих і квазісудових справ. 

 Параграф 552 п'ятого розділу Зводу законів детально регламентує питання інформування громадськості про роботу адміністрації. Він зобов'язує кожну установу публікувати в «Федерал Реджістер»: I) опис організації своїх центральних і місцевих органів і того, де, від кого і яким чином можуть бути отримані інформація та рішення, а також кому можуть бути передані документи і зроблені запити; 2) заяву щодо загального порядку і способу функціонування установи, у тому числі про всіх офіційних і неофіційних процедурах; 3) процедурні правила, описи бланків та місць, де ці бланки можуть бути отримані, інструкції про обсяг і зміст усіх письмових документів, звітів і перевірок; 4 ) нормативні акти, загальнополітичні заяви або тлумачення загального застосування. Установа зобов'язана повідомляти про ці актах не тільки в «Федерал Реджістер», а й в інших виданнях. 

 Параграф 552 надає громадянам також право вільного доступу до документів установ. З прийняттям в 1967 р. Закону про свободу інформації вільний доступ став правилом, а не винятком. В даний час будь-який громадянин має право вимагати від установи надання йому для ознайомлення: 1) остаточних думок, в тому числі співпадаючих і особливих, а також наказів, виданих в ході розгляду справ, 2) політичних заяв і тлумачень, схвалених установою та не опубліковані в « Федерал Реджістер »; 3) керівництв та інструкцій для персоналу установи, які стосуються громадянина. Зазначені матеріали надаються в оригіналі лише в тих випадках, коли вони не можуть бути видані у вигляді копії за плату за прейскурантом, публикуемому установою. Громадяни мають також право на одержання від установи покажчика всіх актів, які повинні бути опубліковані або представлені в розпорядження громадян. На всі ці матеріали установа може посилатися в суді, виступаючи проти приватної особи, тільки в тих випадках, коли 1) вони 

 30 

  були внесені в покажчик і опубліковані або відкриті для вільного до них доступу або 2) відповідній особі було «вчасно і дійсно» повідомлено про їх зміст. 

 Для відповіді установи на запит приватної особи про видачу йому документів встановлений строк, що дорівнює 10 робочим дням. Відмова про видачу документа може бути оскаржено вищестоящій посадовій особі, яка зобов'язана розглянути скаргу протягом 20 робочих днів. Громадянин має право звернутися до окружного суду зі скаргою на незаконні дії адміністрації, коли та не надає «швидко» матеріали, які вона зобов'язана надати. Справа про неправомірні дії установи розглядається в суді за місцем проживання або роботи ходатая або за місцем знаходження запитуваних документів. У суді як першої, так і другої інстанцій воно має пріоритет перед усіма іншими справами, крім особливо важливих за визначенням суду, і розглядається «негайно і швидко». Справа розглядається судом по суті, і тягар доведення своєї невинності лежить на установі, тоді як зазвичай в американському судочинстві доведення провини відповідача лежить на позивачі. При невиконанні наказу суду про видачу ходатая необхідних їм документів винна посадова особа може бути покарана судом за неповагу. Суд у своєму рішенні може вказати, що службовець, відмовляючись видати необхідні громадянином документи, діяв довільно, і сповістити про це Управління по керівництву персоналом, яке в свою чергу може зажадати від установи прийняття щодо такого службовця дисциплінарних заходів. Суд також вправі винести рішення про відшкодування позивачу його витрат на адвоката та судові витрати за рахунок установи. 

 Разом з тим у законі вказується, що правила про опублікування і вільному доступі не застосовуються щодо актів і матеріалів, які є: секретними в інтересах оборони або зовнішньої політики, що визначається виконавчим наказом президента; виключно внутріучрежденче-ськими штатними розпорядженнями і практикою; особистими медичними та іншими подібними документами, оприлюднення яких складе явно невиправдане втручання в приватне життя, і щодо ряду інших документів. 

 Параграф 552а детально регулює порядок поводження з документами, в яких містяться відомості про громадян США і іноземців. У ньому вказується, в яких випадках ці відомості можуть бути оголошені і як враховуються випадки такого проголошення. Визначено особи, які мають право ознайомитися з цими відомостями і зажадати в необхідних випадках внести до них зміни. Адміністрація зобов'язана розглянути таку вимогу і задовольнити його або отк зать, обгрунтувавши свою відмову. Посередник може оскаржити рішення установи до суду, який впр ве піддати винну посадову особу кримінальному покаранню у вигляді штрафу в розмірі до 5 тис. доларів. 

 Параграф 552Ь робить відкритими засідання установ, очолюваних колегіями з двох і більше членів, що стосується насамперед незалежних відомств. В окремих випадках засідання можуть бути оголошені закритими, зокрема, якщо на них буде фігурувати секретна інформація оборонного або зовнішньополітичного характеру. Про засіданнях, як відкритих, так і закритих, громадськість обов'язково оповіщається заздалегідь. Порушення закону та інших 

 31 

  правових норм, що стосуються цих засідань, можуть бути оскаржені зацікавленими особами до суду. 

 Слухання установою нормотворчих і квазісудових справ (параграф 556) є відкритими для всіх зацікавлених осіб, крім випадків, перелічених у законі. Повідомлення про слухання має бути «своєчасним». Це означає, як вважають суди, надання сторонам достатнього часу для підготовки до слухання 

 Головує на слуханні глава установи, адміністративний суддя чи інша посадова особа адміністрації. Зазвичай - це адміністративний суддя. Використовуючи право на делегацію, глава установи передає йому свої повноваження на розгляд справ та винесення по них попередніх, а іноді і остаточних рішень. У 1980 р. в 29 адміністративних установах федерації налічувалося 1145 таких суддів. Вони призначаються главою установи з числа осіб, рекомендованих Управлінням по керівництву персоналом, і можуть бути усунені від посади лише з серйозним підстав, встановлених Радою з охорони системи заслуг після проведення слухання і на підставі його протоколу. 

 Адміністративний суддя наділений широкими правами з ведення слухання, багато в чому аналогічними тим, які має суддя в цивільному процесі. Відповідно до закону він має право: приводити до присяги або до дачі заяв, які заміняють присягу; направляти повістки; виносити рішення про допустимість доказів і приймати стосуються справи докази; знімати показання під присягою або долучати до справи свідчення, дані під присягою; регулювати хід слухання; влаштовувати наради для врегулювання або спрощення питань у справі за взаємною згодою сторін; вирішувати процедурні або аналогічні питання; виносити або рекомендувати рішення у справі; вживати інші дії, що передбачені нормативними актами установи відповідно до п'ятого розділом Зводу законів. 

 На відміну від судді в цивільному процесі адміністративний суддя грає в квазисудебного процесі більш активну роль. Так, згідно з правилами Національної ради з трудових відносин він уповноважений викликати і допитувати свідків, влаштовувати їм перехресний допит і заносити до протоколу письмові докази. Він не повинен закривати протокол доти, поки не буде повністю впевнений в тому, що всі наявні, стосуються справи і допустимі законом докази представлені сторонами або, якщо це необхідно, їм самим. 

 Слухання відкривається адміністративним суддею, який оголошує назву і номер справи, а також сторін по ньому. Перевіряється і відзначається в протоколі присутність учасників. Потім суддя коротко викладає зміст справи і сторонам пропонується погодитися з таким викладом або зробити свої зауваження. Слідом за цим адвокатам обох сторін (у їх відсутність - самим сторонам) надається можливість зробити заяви по суті справи. Після цього суддя приводить до присяги свідків, долучає до протоколу речові докази (зазвичай це письмові документи), виносить рішення про допустимість доказів і з процедурних питань. Все, що відбувається на слуханні, а також рішення судді відображаються в протоколі: виступи сторін, їх 

 32 

  пропозиції, процедурні постанови, отримані або розглянуті докази, офіційно відомі факти, оцінка сторонами доказів, проекти рішень та заперечення проти них; будь-яке рішення, думку або доповідь особи, головуючого на слуханні; всі службові меморандуми і дані, передані судді службовцям установи у зв'язку з розглядом справи. Для того щоб протокол не було надмірно об'ємним, сторонам дозволяється домовлятися про усунення з нього малозначних матеріалів. Протокол, що містить рішення судді, направляється зазвичай чолі установи, який виносить остаточне рішення. 

 З метою прискорення розгляду питань, що обговорюються на слуханні, широко практикується проведення досудових нарад. Керівництвом для цих нарад служать зазвичай норми ЦПК, згідно з якими на них обговорюються: I) спрощення питань; 2) необхідність і бажаність внесення змін до заяви сторін, 3) можливість визнання фактів і документів; 4) обмеження числа експертів і т. д. Нарада може закінчитися навіть тим, що сторони домовляться не проводити слухання, обмежившись у справі письмовим виробництвом. 

 Сторони можуть звернутися до установи з проханням висловити його думку по предмету спору, з тим щоб, знаючи це думка заздалегідь, можна було відмовитися від формального процесу. У цьому випадку згідно із законом установа може, керуючись своїм «здоровим розсудом», видати декларативний наказ, щоб «припинити суперечку або усунути неясність». Застереження про «здоровому розсуді» дозволяє установі утриматися від видання наказу у всіх тих випадках, коли воно не хоче бути пов'язаним в майбутньому їм же сформульованим правилом поведінки. Тому число видаваних установами декларативних наказів зазвичай невелика. 

 На слуханні приватна особа має право: висловлюватися усно; подавати докази; оскаржувати докази, представлені супротивною стороною, використовуючи перехресний допит та інші відповідні засоби; вимагати, щоб рішення грунтувалося лише на відомих йому доказах; користуватися * допомогою адвоката. Якби незгодні з діями адміністрації здійснювали свої права повністю, то, як стверджують фахівці, службовці установ тільки і займалися заслуховуванням справ, і процес управління застопорився б, бо кожне з найбільш великих установ виносить на рік понад 1 млн. рішень за скаргами на його дії . Але зазвичай лише деякі заявники здійснюють свої права в повному обсязі. 

 Сторони можуть бути присутніми на слуханні особисто (з адвокатом або іншим кваліфікованим представником або без них) або відсутні і бути представленими цими особами. Адміністрація здійснює відомий контроль над практикуючими при них адвокатами. Так, в 1926 р. Верховний суд у рішенні по справі Goldsmith v. Board of Tax Appeals визнав, що установи мають право встановлювати порядок допуску практикуючих адвокатів для представництва перед ними інтересів громадян і організацій. Спираючись на це рішення суду, багато установ створили при собі особливі адвокатські групи з умовою, що тільки їх члени можуть Вести справи. Правова допомога надзвичайно дорога. Витрати на юриста - найбільш високі серед всіх інших, пов'язаних з уча- 

  3-1783 

  33 

  стием в адміністративному процесі. Держава, правда, надає населенню деяку допомогу. Так, Управління з розширення економічних можливостей, створене в 1964 р., заснувало протягом перших трьох років свого існування в 207 громадах близько 800 юридичних консультацій, які надавали безкоштовну юридичну помощь23. 

 Докази. Адміністрація отримує докази як від сторін у справі, так і в результаті своїх розслідувань, які є важливою складовою частиною роботи установи. Як правило, ними зайняті численні групи його службовців. 

 Установи зазвичай мають право направляти приватним особам повістки про явку, дачі показань і поданні документів. З таким порядком чиновник може з'явитися до них особисто для отримання необхідної інформації та необхідних документів. Але громадянин має право не відповідати на запитання і не представляти документи, а установа не може його до цього примусити без звернення до сприяння суду. Ще в 1894 р. член Верховного суду Харлан, виступаючи по справі Interstate Commerce Commision v. Brimson заявив: «При нашій системі управління і в силу належної правової процедури на установа не може бути покладено повноваження примушувати до виконання його наказів шляхом накладення штрафів або взяття під варту». Після розгляду цієї справи Конгрес жодного разу не намагався надати адміністрації права на примусове здійснення її наказів. 

 Англо-американське загальне право виробило строгі правила відбору доказів, які можуть бути покладені судом в основу рішення у справі. Вони були викликані до життя почасти потребами інституту суду присяжних засідателів, оскільки останні зазвичай не є юристами, але головним чином, прагненням зберегти керівництво процесом в руках судді. 

 Подібні правила зовсім не необхідні в адміністративному процесі. По-перше тому, що особи, які розглядають в установах справи, зокрема адміністративні судді, є в переважній більшості юристами. По-друге, частину навантаження була передана від судів адміністрації з тим, щоб вона в більш швидкому темпі дозволяла справи, а це майже неможливо без відступу від громіздкої судової процедури відбору та оцінки доказів. Застосування в установах судових правил щодо доказів у їх повному обсязі призвело б також до того, що сторони неминуче були б змушені запрошувати юристів - фахівців з доказам. В установах тому застосовуються менш суворі правила відбору та оцінки доказів. 

 Параграф 556 Зводу Законів передбачає, що установа може прийняти будь-яке усне або письмове доказ. Каліфорнійський ЗАП містить таке формулювання: «Будь-яке відноситься до справи доказ допускається, якщо гідні довіри особи можуть на нього покластися при веденні серйозних справ, незалежно від існування будь-якої норми загального права або статутною, яка могла б не допустити по цивільній справі подібне доказ». Суди тому вважають, що установа може прийняти і докази «по слуху», тобто зі слів очевидців. У звичайних судах такі доказ- 

 Administrative Law Review. 1969. № 1. P. 6. 

 34 

  ства, як правило, відносяться до числа неприпустимих і не приймаються судом. Те ж саме відноситься і до думок свідків. Їх висновки за фактами не можуть бути доказами в суді, але приймаються адміністрацією. Разом з тим тільки ці докази не є самі по собі достатніми, оскільки в параграфі 556 йдеться про те, що нормативний акт або наказ установи повинен грунтуватися на «надійних, що відносяться до справи і істотних доказах». Враховуючи дане положення закону, федеральний апеляційний суд в 1953 р. в рішенні по справі National Labour Relation Board v. Amalgamated Meat Cutters скасував наказ Національної ради з трудових відносин тому, що службовець був звільнений виключно на підставі доказів «по слуху». Аналогічну позицію займає каліфорнійський ЗАП: «Докази по слуху можуть бути використані в. Метою доповнення чи пояснення будь-якого прямого доказу, але самі по собі вони не будуть достатніми для обгрунтування рішення». 

 Адміністративне рішення. На відміну від суду, який сам заслуховує справу і виносить по ньому рішення, в адміністративному установі проведення слухання та винесення рішення по справі здійснювалися до 1946 р. різними особами. Докази на слуханні пред'являлися адміністративному судді, який складав доповідь з рекомендаціями. Потім справу за частинами прямувало різним фахівцям: юристам, бухгалтерам, інженерам та іншим, які «просівали» містяться у справі докази та рекомендації адміністративного судді. Зрештою все це надходило до керівника установи, який або штампував рекомендоване рішення, або у винятково рідких випадках вносив свій внесок у процес вироблення рішення, 

 У результаті процес винесення рішення знеособлюється. Нерідко виходило так, що рішення приймало не конкретна особа і вже у всякому разі не те, яке розглядало під час слухання справи докази, а установа в цілому і ніхто зокрема. Особливо неприйнятним для приватних осіб було те, що рішення по суті приймалося службовцями, які не брали участь у слуханні і, отже, були схильні принижувати значення тих доказів, які фігурували на ньому, віддаючи перевагу професійним знанням, своїм і своїх колег по установі. 

 Федеральний ЗАП частково вирішив цю складну проблему. Він значною мірою втілив у життя правило: «Той, хто вирішує, повинен слухати». Закон надав адміністративному судді право виносити початкове рішення. Якщо це рішення не оскаржене чолі установи або останній сам не втручається в розгляд справи, то воно стає остаточним. Остаточне рішення може бути винесено також і главою установи, якщо він головує на слуханні або витребує вже заслухав справу для винесення по ньому рішення. 

 Особа, яка приймає рішення, має керуватися тільки тими доказами, які фігурували на слуханні і відображені в його протоколі. Виступаючи в 1954 р. у справі Mazza v. Cavicchia, голова Верховного суду Нью-Джерсі Вандербілдт нагадав правило про докази ex parte, тобто відомих не всім сторонам по справі: «Якщо слухання передбачено законом, ніщо, тим чи іншим способом не внесене до протоколу слухання, не може 

  3 * 

  35 

  бути прийнято до уваги адміністративним судом при винесенні ним рішення ». Як федеральний закон, так і Зразковий штатний ЗАП забороняють односторонні консультації адміністративного судді. Параграф 554 Зводу Законів передбачає, що суддя не може консультуватися ні з яким особою або стороною по якомусь спірного факту, окрім як після їх оповіщення та на слуханні за участю всіх сторін. Зазначене положення поширюється і на неофіційні консультації судді зі службовцями установи, про які сторони можуть не знати і які можуть вплинути на нього. З тією ж метою закон дозволяє службовцям установи брати участь у слуханні лише як свідки або повірених. 

 Апеляційний суд, що розглядав в 1973 р. справа Brooks v. АЕС, назвав необхідність обгрунтування установами їх рішень «фундаментальним принципом адміністративного права». Параграф 557 вимагає, щоб всі рішення установи, прийняті на слуханні або після нього, супроводжувалися обгрунтуванням висновків щодо «всіх суттєвих питань факту, права або розсуду, що містяться в протоколі». За простим справах таке обгрунтування, зване думкою, як правило, коротко. Воно просто перераховує факти і закінчується наказом. За складних справах слідом за назвою та викладом справи слід зазвичай ретельно аргументовану думку посадової особи, що виносить рішення по справі, або думка більшості членів вирішального органу, якщо він колегіальний, яке нерідко супроводжується особливими думками меншини або окремих членів. 

 Згодом рішення видаються окремими томами і часто служать керівництвом при розгляді аналогічних справ, тобто стають прецедентами. 

 Обгрунтування рішення дисциплінує установа, змушуючи його ретельніше розглянути всі факти по справі та прийняти рішення, відповідне цим фактам. Воно також полегшує установі дотримання прецедентів, якщо фактичні обставини у справі збігаються. Далі, воно дозволяє сторонам у справі та іншим зацікавленим особам зрозуміти хід міркувань посадових осіб, які винесли рішення, і або вжити заходів для оскарження рішення, або утриматися від нього. І, нарешті, обгрунтоване рішення полегшує завдання суду, перевіряючого справу за скаргою. 

 Установа зазвичай зацікавлене в тому, щоб його рішення було добре аргументованим, бо інакше воно може бути скасоване судом як необгрунтоване. У 1972 р. Верховний суд, розглянувши у справі FTC v. Sperry & Hutchinson Co. апеляцію відповідача, повернув справу Федеральної торгової комісії у зв'язку з тим, що по суті вірне рішення комісії про допущені відповідачем порушення не відповідало її висновками стосовно фактів справи. 

 У разі прийняття установою іншого рішення, ніж раніше винесене по аналогічній справі, суди вимагають, щоб адміністрація пояснювала у вирішенні причини подібного зміни політики. 

 Основним недоліком адміністративного процесу американці вважають звичайно тривалі строки розгляду справ, особливо квазісудовий. Так, розгляд однієї справи тягнулося 14 років і закінчилося безрезультатно. Воно було розпочато Федеральною торговою комісією в 1952 р. Протягом 10 років було 

 36 

  проведено кілька слухань в семи місцях. Протокол разом з речовими доказами налічував 40 тис. сторінок тексту. Рішення комісії у цій справі було скасоване апеляційним судом. І, нарешті, в 1966 р. комісія припинила справу на тій підставі, що «протокол має справу з ринковими умовами, що існували більше 10 років тому» 24. І в подальшому розгляд справ установами та судами також тривало часто роками. Так, до 80-м рокам час ліцензування атомних електростанцій становило в середньому 11 лет25. Тяганина в адміністративних установах значною мірою пояснюється формалізацією квазисудебного процесу, який все більше наближається до судового, де тривалий проходження справ - звичайне явище. 

 Іншим серйозним недоліком, що перешкоджає, зокрема, участі в адміністративному процесі незаможних громадян, є великі грошові витрати його учасників. Часто вони складають десятки тисяч доларів, а тривалі, за участю декількох сторін процеси стоять і того більше. 

 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 3» Регулювання адміністративної діяльності "
  1.  4. Об'єкт і предмет банківських правовідносин
      регулюванні. Але в цьому загальному об'єкті є такі елементи, які стають об'єктами конкретних галузевих правовідносин. Об'єкт банківського правовідносини - банківська діяльність і виникають у зв'язку з нею суспільні відносини, змістом яких є банківська операція. Банківські операції проводяться кредитною організацією з метою надання банківських послуг і
  2.  Засоби прямого адміністрування і засоби непрямого управління
      регулювання застосовується в тих сферах життя, де необхідно оперативне реагування на зміни обстановки і де об'єктивно зумовлена ??можливість обмеження прав і свобод людини (оборона, державна безпека, військова служба, служба в правоохоронних органах). Однак свобода адміністративного розсуду - необхідний елемент і цілком ординарних управлінських ситуацій,
  3.  Поняття адміністративно-правового режиму громадської безпеки
      регулювання - це феномен, що обумовлює перетворення в життя громіздкого масиву права. По суті, за цим терміном ховається механіка впливу права на суспільні відносини. Згідно з положеннями теорії права дію права не здійснюється мимовільно. Потрібен спеціальний агрегат, який щоразу наводив би в дію його механізм, коли виникають відповідні потреби і
  4.  1. Банківське право та адміністративне право
      регулювання є адміністративне право. Однак банківське право не слід розглядати як складову частину адміністративного права. Для цього немає юридичних підстав. Перш за все, слід враховувати, що санкції, які нерідко застосовуються Банком Росії до кредитних організацій, порушують економічні нормативи, ніяк не можуть розглядатися як адміністративні санкції, а
  5.  3. Статті 94.
      регулювання в галузі оборони: У збірці «Адміністративне та адміністративно-процесуальне право. Актуальні проблеми ». -М., 2004, с. 143-158. 169107. Папуг Ю.І. Сутність механізму правового регулювання в інформаційній сфері: У збірці «Адміністративне та адміністративно-процесуальне право. Актуальні проблеми ». - М., 2004, с. 193-198. 108. Російський Б.В.
  6.  Теоретична значимість проведеного дослідження
      регулювання адміністративно-правового режиму в сфері громадської безпеки. Матеріали справжнього дисертаційного дослідження дають більш глибоке уявлення про правову характеристиці адміністративно-правового режиму громадської безпеки та його
  7.  Заходи прямого адміністративного примусу
      адміністративного примусу - це застосування методу, використання якого означає систему тактичних дій, цілком достатніх для одного тільки примусу до виконання обов'язку, захисту права, усунення відхилення від правопорядку. За вчинення адміністративних правопорушень орган виконавчої влади (міліції), що здійснює адміністративну юрисдикцію, може застосовувати
  8.  Призначення адміністративного покарання
      адміністративну відповідальність за вчинене адміністративне правопорушення. Покарання призначається: - у точній відповідності з законодавством про адміністративні правопорушення; - в межах, встановлених конкретною нормою, яка передбачає відповідальність за дане правопорушення. Справа про призначення покарання розглядає той орган або посадова особа, які мають на
  9.  Суб'єкти адміністративного права
      адміністративного права - це особа або організація, які відповідно до чинного законодавства Російської Федерації можуть бути учасниками (сторонами) регульованих суспільних відносин. Усі суб'єкти адміністративного права мають адміністративної правоздатністю. Адміністративна правоздатність - це встановлена ??і охороняється державою і правовими нормами можливість
  10.  Імперативний метод правового регулювання
      регулювання у його рамках здійснюється на засадах субординації із застосуванням владно-імперативних способів регламентації відносин. Імперативний метод не залишає можливості для вибору варіанта поведінки, він його наказує або забороняє. Цей метод, безумовно, характерний насамперед для адміністративного права, а також для більшості галузей публічного права. Встановлюючи режим
  11.  Форма адміністративно-правового регулювання
      регулювання - це певне поєднання засобів впливу на конкретні регульовані відносини, об'єднане загальним порядком їх застосування. У зв'язку з питанням про форму адміністративно-правового регулювання доцільно зупинити увагу на основний з них - формі, в якій опиняються вираженими кошти непрямого управління, - про адміністративно-правовому режимі. У правовій